Hora de repensar a Zona Franca de Manaus
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Por Ribamar Oliveira
Um dos principais obstáculos para a aprovação da reforma do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é a reivindicação do Estado do Amazonas de manter a alíquota interestadual de 12% para os produtos da Zona Franca de Manaus (ZFM). No auge dessa disputa, a consultoria legislativa do Senado divulgou um estudo que informa que 32,5% dos benefícios tributários concedidos à ZFM não são custeados pelo governo federal, mas pelos próprios Estados e municípios.
Isto ocorre porque a maior parte (56%) dos benefícios fiscais da ZFM é baseada no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Da receita do IPI, 58% são destinados aos fundos de participação de Estados e municípios e aos fundos constitucionais. Assim, a concessão de benefício tributário com base nesse tributo impacta a receita dos governos estaduais e prefeituras, principalmente das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, segundo o estudo, de autoria do consultor Ricardo Nunes de Miranda.
Com base na atual distribuição dos recursos dos fundos de participação de Estados e de municípios e dos fundos constitucionais (FNO, FNE e FCO), Miranda estima que a isenção de IPI na ZFM em 2010, projetada em R$ 8,8 bilhões, retirou cerca de R$ 2,6 bilhões do orçamento dos 20 Estados e dos 2.288 municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e dos três fundos constitucionais de financiamento e os destinou às 432 empresas instaladas na ZFM.
Estudo diz que ZFM é custeada pelos Estados e municípios
Mesmo na região Norte, o estudo diz que também é expressiva a concentração de benefícios fiscais na ZFM. Em relação ao exercício de 2008, o Tribunal de Contas da União (TCU) constatou que 54% dos incentivos fiscais destinados ao desenvolvimento regional sob responsabilidade da Sudam foram aplicados em Manaus.
O custo total dos benefícios tributários federais para o Polo Industrial de Manaus, em 2011, foi estimado em R$ 17,8 bilhões, segundo demonstrativo produzido pelo governo e utilizado no estudo. Miranda destaca que o montante destinado à ZFM é maior do que o total dos benefícios tributários concedidos aos nove Estados do Nordeste no mesmo ano, que ficou em R$ 14,1 bilhões.
Além dos gastos tributários federais, o autor considerou as despesas com a redução do ICMS devido pelas empresas sediadas na ZFM e a isenção, por dez anos, concedida pelo município em relação ao valor devido do IPTU e das taxas de licença para funcionamento e de serviços de limpeza e conservação pública. Em 2010, o governo amazonense devolveu às empresas ICMS no montante de R$ 3,2 bilhões, segundo o documento "Suframa: Indicadores de Desempenho do Polo Industrial de Manaus", citado pelo consultor. Mais R$ 1,4 bilhão decorreriam de incentivos fiscais de natureza regional para a ZFM. "Somadas as três parcelas (R$ 17,8 bilhões, R$ 1,4 bilhão e R$ 3,2 bilhões), o custo total estimado para o Polo Industrial de Manaus, em 2011, seria de R$ 22,4 bilhões", diz o trabalho.
A região Norte apresenta situação exclusiva e privilegiada, segundo o estudo: é a única onde a renúncia fiscal, constituída da soma das isenções e benefícios fiscais concedidos, é superior à arrecadação federal. Nesta região, o Tesouro Nacional tinha previsão de arrecadar R$ 14,3 bilhões em 2011, mas iria devolver como gasto tributário o montante de R$ 22,7 bilhões.
Observa-se também, diz o autor, que os benefícios fiscais não se traduziram em elevada massa salarial, que não atingiu - incluindo salários, encargos e benefícios sociais - R$ 4,5 bilhões em 2011, ante um faturamento das empresas lá instaladas de quase R$ 70 bilhões. Entre 2006 e 2011, a massa salarial não chegou a alcançar, em média, 6% do faturamento. O consultor diz que "não somente a massa salarial é baixa, os salários também o são".
Para avaliar esta questão, ele comparou os dados do IBGE sobre os salários do setor serviços e obras de construção em todo o Amazonas em 2008. As 382 empresas com mais de cinco empregados naquele setor de atividade pagaram o salário médio mensal de R$ 1.480,00. Já as empresas da ZFM, no mesmo ano, pagaram o salário médio de R$ 1.308,12. "A combinação de subsídios ao capital com baixos salários em setores de produtividade relativamente alta implica que o atual modelo da ZFM tem um viés concentrador de renda", diz o estudo.
Outra comparação utilizada pelo estudo foi a massa salarial paga no setor de construção no Amazonas como parcela relativa do valor das incorporações, obras e serviços da construção. Segundo o IBGE, em 2008, a massa salarial dos trabalhadores no setor de construção naquele Estado representava 17,3% do valor das incorporações, obras e serviços da construção. "É uma participação mais alta do que os 5,7% de participação da massa salarial no faturamento da ZFM", informa Ricardo Miranda.
"Em síntese, constata-se que, no setor de construção civil, considerado empregador de trabalhadores menos qualificados, a parcela do faturamento destinada à massa salarial é três vezes maior do que as empresas sediadas na ZFM destinam de seu faturamento ao pagamento de seus trabalhadores", observa.
O estudo, intitulado "Zona Franca de Manaus: Desafios e Vulnerabilidades", questiona também a ZFM como polo industrial. Segundo Miranda, ela tem falhado no quesito de competitividade, pois exportou, em 2010, o equivalente a apenas 2,95% de seu faturamento. A integração com o restante da economia brasileira também se mostrou frágil, diz o consultor, pois as empresas da ZFM importaram US$ 10,2 bilhões do exterior, enquanto importaram do restante do país apenas US$ 7,2 bilhões. Esses dados, segundo o estudo, caracterizam a ZFM como "um enclave sem forte ligação com as empresas das demais regiões brasileiras, pois não haveria integração das cadeias produtivas".
Para o autor, a vulnerabilidade da ZFM tem como ponto crítico sua continuada dependência à concessão de incentivos fiscais. No seu entendimento, a concessão de favores fiscais somente faz sentido e atende ao interesse público se houver a viabilidade, no prazo de 10 a 15 anos, de superação das restrições iniciais e de as atividades produtivas se tornarem independentes dos cofres públicos. "É necessário repensar a ZFM, de forma a estimular as empresas que ali se instalam a se tornarem independentes das benesses fiscais. A questão é ser eficiente na produção", conclui.
Ribamar Oliveira é repórter especial e escreve às quintas-feiras
E-mail: ribamar.oliveira@valor.com.br
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