Home » O Mito do Aumento da Competitividade por Meio da Desoneração da Folha de Pagamentos
O Mito do Aumento da Competitividade por Meio da Desoneração da Folha de Pagamentos
01/4/13 2:11 PM
por Wilsimara Rocha e Carlos Alberto Ramos | TRIBUTAÇÃO EM REVISTA – SINDIFISCO NACIONAL
1. Introdução
A economia brasileira apresentou, na década passada, uma série de avanços sobre os quais existe certo consenso: consolidação institucional de um sistema de metas de inflação, conscientização sobre a importância do controle de gastos públicos como indicador de solvência no longo prazo, etc. somado a esse contexto interno, o cenário internacional foi um vetor favorável ao crescimento potencial do PiB, propiciado pela elevação dos preços das commodities e da demanda por nossas exportações. esse conjunto de fatores se traduziu em uma variação média do produto de 4,5% entre 2004 e 2010. este percentual pode parecer modesto, mas é expressivo quando compa- rado à quase estagnação dos anos 80 e à média pouco superior a 2% nos anos 90. a crise mundial de 2008/2009 pareceu ser facilmente contornada com medidas keynesianas (aumento dogasto público e redução das taxas de juros). A retomada do nível de atividade em um percentual de 7,5% em 2010 pareceu ser a manifestação de um retorno ao crescimento. Contudo, a abrupta redução da variação do produto em 2011 (2,7%), paralelamente a uma estimativa de crescimento de apenas 1,5% em 2012, colocam novamente em pauta as discussões sobre a robustez dos fundamentos macroeconômicos do País e as alavancas que sustentam o processo de desenvolvimento no longo prazo.
Poderia arguir-se que o contexto de crise internacional é desfavorável e que aí está a raiz da desaceleração.
Contudo, a performance do Brasil vem sendo inferior a de outros países emergentes e aquém da média observada para a América Latina. Assim, a falta de dinamismo da economia brasileira parece estar sendo alimentada por fatores internos. Embora o mercado de trabalho esteja próximo a uma situação de pleno emprego, as recentes medidas de cunho keynesiano de aquecimento do consumo parecem encontrar limites no endividamento das famílias e as taxas de juros atingiram mínimos difíceis de serem transpostos.
Dessa forma, outras fontes de crescimento deveriam ser identificadas além da demanda agregada. O aumento dos investimentos (hoje no patamar de 20% do PIB) e da produtividade para conquistar mercados externos parece ser o caminho necessário para elevar as taxas de variação do PIB e sustentar esse dinamismo no tempo. a performance da indústria de transformação é corriqueiramente identificada como sendo uma das causas da perda de dinamismo, manifestada pela suposta queda de participação no PIB e pela redução dos produtos manufaturados na pauta de exportações.
Dessa forma, outras fontes de crescimento deveriam ser identificadas além da demanda agregada. O aumento dos investimentos (hoje no patamar de 20% do PIB) e da produtividade para conquistar mercados externos parece ser o caminho necessário para elevar as taxas de variação do PIB e sustentar esse dinamismo no tempo. a performance da indústria de transformação é corriqueiramente identificada como sendo uma das causas da perda de dinamismo, manifestada pela suposta queda de participação no PIB e pela redução dos produtos manufaturados na pauta de exportações.
Cabe se indagar em que medida a elevação nas taxas de crescimento do PIB deveriam passar por uma redefinição do rol da indústria de transformação. entretanto, é usualmente mencionado que retomar a relevância que a indústria de transformação apresentava no passado requereria um amplo leque de medidas, que iriam desde taxas de juros menores, passariam por um sistema tributário mais simples e deveria contemplar uma taxa de câmbio mais desvalorizada. Dentre as medidas para elevar o nível de investimento e a competitividade na indústria de trans- formação, o Plano Brasil maior (PBM) parece ocupar um lugar central. implementado em agosto de 2011, o PBM abrange inúmeras medidas que aliadas às políticas macro-econômicas do governo teriam o objetivo de fazer o Brasil inovar, competir e crescer nos próximos anos.
Diferentemente dos consensos que mencionamos no primeiro parágrafo, esse diagnóstico sobre a figura do setor industrial na retomada do dinamismo está longe de ser consensual. O nosso objetivo no presente texto consiste em apresentar o debate com particular atenção às medidas tomadas no âmbito do Plano Brasil maior, com destaque para a desoneração da contribuiçãopatronal sobre a folha de pagamentos.
2. Entraves ao Aumento da Competitividade do Brasil no Exterior
A queda da participação da indústria de transformação no PIB, fenômeno observado com particular importância a partir da década de 80, foi um fenômeno global e não um fato específico do Brasil. a exceção são alguns países asiáticos, que registram certas singularidades: a) não são grandes produtores e exportadores de commodities; b) apresentam taxa de poupança elevada e c) partem de níveis de PiB per capita muito inferiores aos atingidos pelo país.
Dentre os possíveis fatores que são usualmente atribuídos à queda da participação da indústria de transformação, seja no PIB seja na pauta de exportações, um dos mais mencionados seria sua perda de competitividade. as variáveis que estariam afetando a inserção do Brasil nos mercados mundiais, bem como a concorrência com a oferta importada seriam: i) o elevado custo da mão de obra vis-a-vis sua produtividade; ii) a baixa taxa de poupança e investimento interno, comparativamente a de outras economias emergentes; iii) as elevadas taxas de juros internas; iv) a apreciação da taxa de câmbio e v) a elevada carga tributária. todos esses fatores combinados estariam na raíz da falta de competitividade do produto industrial doméstico diante dos seus similares estrangeiros.
Essa falta de concorrência, sempre segundo esse diagnóstico, teria se acentuado nos últimos anos devido ao custo da mão de obra. Além dos ganhos no poder de compra do salário mínimo, o mercado de trabalho mais aquecido elevou a pressão sobre os salários reais e aumentou o custo da mão de obra. Com salários em alta, o setor de serviços (bens non-tradables) conseguiu repassar o aumento de custo de produção para os preços. Já o setor industrial (bens tradables) não logrou esse repasse, uma vez que a variação dos preços está limitada pelo preço do produto nos mercados mundiais e pela taxa de câmbio.
Esta última, por sua vez, estaria valorizada, seja pela mudança dos preços relativos a favor do Brasil, seja pela entrada de capitais externos para obter ganhos financeiros de curto prazo, propiciados pelo elevado diferencial entre as taxas de juros internas e externas.
A questão da poupança seria outro fator identificado como sendo uma restrição ao crescimento e ao aumento da produtividade. O Brasil apresenta baixa taxa de poupança interna, em torno de 17%, enquanto a taxa de investimento total, por sua vez, é cerca de 20% do PiB. este percentual é relativamente baixo se comparado ao de países emergentes dos chamados BriCs, a exemplo da China (48%), Índia (34%) e rússia (23%). Uma vez que existe uma robusta correlação e relação de causalidade entre poupança-investimento e crescimento de longo prazo, as reduzidas taxas de poupança/investimento do País seriam uma das restrições ao aumento do PIB potencial.
As taxas de juros constituiriam outro fator que nutre os modestos resultados em termos macroeconômicos. No Brasil, a taxa de juros selic se encontra em 7,25% a.a., em termos nominais, atrás apenas da rússia (8,25%) e da Índia (8,0%). Outros países emergentes apresentam juros inferiores, a exemplo da China (6,0%), África do sul e Chile (5,0%) e méxico (4,5%).[3] argui-se que juros altos inviabilizam projetos de investimento e valorizam a taxa de câmbio, reduzindo exportações industriais, incentivando importações e deprimindo investimento.
Por último, a carga tributária brasileira em torno de 33,5% do PIB seria identificada também como um fator limitante ao aumento da competitividade. De acordo com as identidades macroeconômicas da contabilidade social, quanto maior a tributação, menor a renda disponível das famílias para consumo e poupança. Ou seja, estaríamos diante de um crowding-out: o governo gasta muito, absorve poupança do setor privado que poderia ser direcionada ao investimento e pressiona as taxas de juros, inviabilizando dessa forma o crescimento do produto. Nesse contexto já desfavorável, normalmente se visualiza outra variável que limita ainda mais o crescimento potencial: o sistema tributário do país seria particularmente comple- xo e regressivo, prevalecendo os tributos indiretos (sobre a produção, circulação e o consumo de bens e serviços) aos diretos (sobre a renda e o patrimônio).[4]
Todos os fatores elencados nos parágrafos anteriores representariam um entrave ao aumento da competitividade da economia brasileira, especialmente sua indústria de transformação, sendo uma restrição à fronteira de crescimento do País.
Todos os fatores elencados nos parágrafos anteriores representariam um entrave ao aumento da competitividade da economia brasileira, especialmente sua indústria de transformação, sendo uma restrição à fronteira de crescimento do País.
3. As Tentativas do Governo para Mudar esse Contexto
Tendo em vista o ambiente interno marcado pelas restrições apontadas anteriormente e a conjuntura externa de crise, o governo instituiu em agosto de 2011 a política industrial, tecnológica e de comércio exterior denominada Plano Brasil maior (PBM), que combinada com as políticas macroeconômicas de cunho monetário, cambial, fiscal e creditício tem o intuito de dinamizar a economia ao eliminar os gargalos que impediriam o aumento da competitividade, viabilizando uma trajetória de crescimento sustentável.[5]
O PBM constitui-se em um conjunto de medidas adotadas pela presidente Dilma Rousseff, para o período 2011-2014, com foco na inovação e no adensamento produtivo do parque industrial brasileiro, objetivando ganhos sustentados da produtividade do trabalho. este plano se desenvolveu de suas antecessoras – Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) 2008-2010 e Política industrial, tecnológica e de Comércio exterior (PITCE) 2004-2008.
A PITCE foi lançada em 2004, com o objetivo de fortalecer e expandir a base industrial brasileira por meio da melhoria da capacidade inovadora das empresas. seu pilar central era a inovação e a agregação de valor aos processos, produtos e serviços da indústria nacional, especificamente nos setores de software, semicondutores, bens de capital, fármacos e medicamentos, e em ativida- des ligadas à biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis. Dando seguimento a esta política, em 2008, o governo federal lançou a PDP com o objetivo de fortale- cer a economia do país, sustentar o crescimento e incentivar a exportação, a partir de diálogos com o setor priva- do e buscando atingir quatro macrometas: (i) acelerar o investimento fixo; (ii) estimular a inovação; (iii) ampliar a inserção internacional do Brasil; e (iv) aumentar o nú- mero de micro e pequenas empresas exportadoras.[6]
Uma avaliação geral do período 2003/2010 indica que tanto a PitCe quanto a PDP foram eficazes, tendo obtido sucesso em mobilizar o setor público, articulá-lo com o setor privado para os fins propostos e, assim, retomar a capacidade do estado brasileiro de formulação e operacio- nalização de uma política industrial coordenada.[7]
Com um escopo mais amplo que suas antecessoras, o Plano Brasil maior abrange medidas importantes que visam tanto resolver problemas estruturais da economia brasileira, quanto oferecer suporte imediato à competiti- vidade. em linhas gerais, o PBm elenca 10 metas a serem perseguidas até 2014, tais como o aumento: (i) do inves- timento agregado; (ii) do investimentoempresarial em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); (iii) da qualificação da mão de obra na indústria; (iv) do valor agregado na indústria; (v) da participação da indústria de média-alta e altatecnologia; (vi) do número de domicílios urbanos com acesso à banda larga; (vii) do uso eficiente de ener- gia; (viii) da participação das exportações brasileiras no comércio internacional; (ix) da participação nacional nos mercados de tecnologias, bens e serviços para energias; e por fim (x) o fortalecimento das micro e pequenas empresas.[8]
No âmbito das ações de incentivo tributário, enfati- za-se aqui a desoneração da folha de pagamentos, que elimina a contribuição previdenciária patronal de 20%, e passa a cobrar uma alíquota de 1% a 2% sobre o fatu- ramento das empresas daqueles setores industriais mais prejudicados pela sobrevalorização do real e que se en- contrariam em desvantagem competitiva frente aos pro- dutos importados.
Os setores inicialmente desonerados estão regidos pela Lei no 12.546, de 14 de dezembro de 2011, a sa- ber: têxtil, confecções, couro e calçados, móveis, plásti- co, material elétrico, bens de capital – mecânico, ônibus, autopeças, naval, aéreo, ti & tiC, hotéis, call center, e design houses (chips). recentemente, mais 25 setores (20 da indústria, 2 de serviços e 3 de transportes) fo- ram beneficiados pela desoneração, conforme consta na Lei no 12.715, de 17 de setembro de 2012. a legisla- ção estabelece ainda que a União compensará o Fundo do regime Geral de Previdência social (RGPS) no valor correspondente à estimativa de renúncia previdenciária decorrente da desoneração.
segundo o ministério da Fazenda, a desoneração da folha possui três objetivos: (i) reduzir custos de produção e exportação; (ii) gerar mais empregos; e (iii) formalizar a mão de obra. ao incidir sobre a folha de pagamento, a contribuição patronal não atingia produtos importados. Com a mudança, os produtos importados sofrerão au- mento de PIS/COFINS correspondente à alíquota sobre o faturamento. Já as exportações ficam isentas dessa nova alíquota. Para avaliar os impactos econômicos da deso- neração, foi instituído um comitê tripartite formado por governo, empresários e trabalhadores.
Ainda não é possível avaliar se a desoneração sobre a contribuição patronal atingiu os objetivos porque a medida é recente.
Porém, até o momento tem sido feitos estudos e estimativas sobre os impactos dessa medida. Um dos estudos9 revela que o benefício (ou não) da mudança sugerida depende fundamentalmente da razão custo de mão de obra/faturamento da firma dentro de um setor.
Com efeito, a medida tende a beneficiar as empresas mais intensivas em trabalho e que terão sua contribuição patronal relativamente grande substituída por uma sobre o faturamento. inversamente, as empresas que utilizam pouca mão de obra tendem a se beneficiar menos, ou até mesmo a perder, com a medida.
Outros autores[10] argumentam que os eventuais benefícios da desoneração seriam geralmente menores que os custos sociais. Estes se dariam na forma de maior re- gressividade do sistema tributário e no enfraquecimento do vínculo contributivo da previdência social. A eficácia das medidas que pretendem acentuar a formalização dos postos de trabalho e acelerar a geração de empregos tam- bém está sendo questionada.11 Os argumentos que ques- tionam essa eficácia chamam a atenção para os beneficiários potenciais dessas medidas, ou seja, médias e grandes empresas, uma vez que as micro e pequenas empresas já têm desoneração total da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de salários. Como é possível supor que o índice de informalidade nas médias e grandes em- presas é relativamente pequeno, o efeito da desoneração sobre a formalização seria pequeno. Da mesma forma, a redução do custo do fator trabalho não implicaria dire- tamente em aumento do emprego, uma vez que este é determinado por outras variáveis, tais como nível de tec- nologia da indústria, legislação tributária, taxa de câm- bio, nível de competição na indústria, acesso a crédito, taxa de juros, grau de concentração dos fornecedores da indústria, etc.
visto de outro modo, parece contraditório tentar acentuar a geração de empregos em um contexto con- juntural caracterizado pelo pleno emprego. Elevar a demanda de trabalho poderia comprometer o cumpri- mento das metas de inflação e obrigar o Banco Central a elevar juros, comprometendo, contraditoriamente, os objetivos iniciais do PBM.
visto de outro modo, parece contraditório tentar acentuar a geração de empregos em um contexto con- juntural caracterizado pelo pleno emprego. Elevar a demanda de trabalho poderia comprometer o cumpri- mento das metas de inflação e obrigar o Banco Central a elevar juros, comprometendo, contraditoriamente, os objetivos iniciais do PBM.
O pacote de medidas de incentivo ao crescimento e à inovação na indústria seria complementado com uma agressiva estratégia de redução das taxas de juros inter- nas, que tanto tenderiam a aquecer o consumo e o investimento, como contribuiriam para reduzir uma suposta sobrevalorização do real. Nessas circunstâncias, um ins- trumento de política monetária usado com frequência pelo governo tem sido as constantes reduções na taxa de juros (selic). Na última reunião, no dia 11 de outubro, o COPOm decidiu reduzir pela décima vez consecutiva a taxa selic, ao patamar de 7,25% a.a. a efetividade dessa redução resta ser avaliada. enquanto as taxas de juros reais dos países desenvolvidos estão em torno de 0% ao ano, no Brasil, elas chegam a quase 2,0% a.a. todavia, a evidência sugere que as taxas de juros reais no Brasil têm convergindo para patamares mais próximos aos observados em economias com nível similar de desenvolvimento. Dessa forma, as taxas reais efetivas flutuam em torno da tendência como reflexo tanto de fatores estruturais quanto conjunturais.
4. Conclusão
Desonerações pontuais em setores específicos são medidas paliativas e de curto-prazo para administrar o problema da baixa competitividade da indústria brasileira. Para um crescimento sustentado da indústria bra- sileira, em particular, e do país em geral, a questão chave passa pela poupança/investimento e pela produtividade. as variáveis que determinam o nível de poupança/in- vestimento vão desde questões culturais até a adoção de políticas econômicas que contribuam para aumentar o nível de poupança interna, sem demandar poupança do setor privado para sustentar os gastos públicos. Nesse contexto, desonerações sem uma adequada redução dos gastos, podem elevar o crowdig-out e, indiretamente, reduzir ainda mais o crescimento potencial. Nessa linha, o governo não parece combinar essas desonerações com uma estratégia de redução do gasto público e, assim, o real impacto de um pacote de desonerações é uma questão em aberto.
3. Global-rates.com. Central Banks – summary of current interest rates. Disponível em: <http://www.global-rates.com/interest-rates/central-banks/central- -banks.aspx>. acesso em 08/10/12.
4. OLiveira, 2009.
5. instituído pelo Decreto no 7.540, de 02 de agosto de 2011.
6. Disponível em: <http://www.abdi.com.br/Paginas/politica_industrial.aspx>. acesso 02/10/12.
7. aBDi, 2011.
8. BrasiL, 2012. ministério da Fazenda.
9. iPea, 2012, p.p. 42.
10. ver, por exemplo, Paiva e ansiliero, 2009 apud iPea, 2012, p.p.37.
11.BrasiL, 2011. ministério da Previdência social, p.p.09.
4. OLiveira, 2009.
5. instituído pelo Decreto no 7.540, de 02 de agosto de 2011.
6. Disponível em: <http://www.abdi.com.br/Paginas/politica_industrial.aspx>. acesso 02/10/12.
7. aBDi, 2011.
8. BrasiL, 2012. ministério da Fazenda.
9. iPea, 2012, p.p. 42.
10. ver, por exemplo, Paiva e ansiliero, 2009 apud iPea, 2012, p.p.37.
11.BrasiL, 2011. ministério da Previdência social, p.p.09.
REFERÊnCIAS
|
aBDi (2011). Contribuições para a Política de De- senvolvimento industrial, de inovação e de Comér- cio exterior – Período 2011/2014. estudo setorial de inovação produzido pela agencia Brasileira de Desen- volvimento industrial – aBDi. Disponível em <http:// www.abdi.com.br/estudo/livroBrasilmaior.pdf>. acesso em 02/10/12.
BrasiL (2012). ministério da Fazenda. Novas me- didas do Plano Brasil maior. Disponível em: http:// www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2012/ Novas%20medidas%20Brasil%20maior.pdf. acesso em 02/10/12.
BrasiL (2011). ministério da Previdência social. De- soneração da Folha de salários mediante redução Gradativa da alíquota de Contribuição Patronal. in- forme no 12, volume 23.
Fmi (2012). international monetary Fund, World economic Outlook Database. Disponível em: <http:// www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/weodata/ index.aspx >. acesso em 04/10/12.
iPea (2012). radar no 21: tecnologia, produção e comércio exterior. instituto de Pesquisa econômica aplicada (iPea). Diretoria de estudos e Políticas seto-
riais, de inovação, regulação e infraestrutura. Brasília.
LaNZaNa, a. e LOPes, L. m. (2011). Desafios da infraestrutura e expansão dos investimentos: 2011/2014. informações FiPe, no 372, pp. 28-37, issN 1234-5678.
marCONi, N. e rOCHa, m (2011). Desindustriali- zação precoce e sobrevalorização da taxa de câmbio. texto para Discussão n. 1681. instituto de Pesquisa econômica aplicada – iPea, rio de Janeiro.
OLiveira, F. a. (2009). economia e política das fi- nanças públicas no Brasil. editora Hucitec. são Paulo.
Paiva, L., e aNsiLierO, G. (2009). a desoneração da contribuição patronal sobre a folha de pagamentos – Uma solução à procura de problemas. Planejamento e políticas públicas, n. 32, Brasília.
Pereira, W., POrCiLe, G. e FUrtaDO, J. (2011). Competitividade internacional e tecnologia: uma aná- lise da estrutura das exportações brasileiras. econ. soc., vol.20, no3, pp.501-531.
sONaGLiO et al (2010). evidências de desindus- trialização no Brasil: uma análise com dados em pai- nel. econ. apl. [online] vol.14, n.4, pp. 347-372.
|
*Wilsimara Rocha é economista e assessora do Departamento de estudos técnicos do sindifisco Nacional.
Carlos Alberto Ramos é economista, mestre e Doutor. Professor do Departamento de economia, Uni- versidade de Brasília (UnB).
Carlos Alberto Ramos é economista, mestre e Doutor. Professor do Departamento de economia, Uni- versidade de Brasília (UnB).
- Gostou? Compartilhe:
Nenhum comentário:
Postar um comentário